Barne- og likestillingsdepartementet
Samlivs- og likestillingsavdelingen
Postboks 8036 Dep
0030 Oslo

Referanse: 200804147

Høringsuttalelse fra MiRA-Senteret vedr. forslag om lovfesting av krisesentertilbudet

MiRA – Ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn (heretter MiRA-Senteret) takker for anledningen til å kommentere Barne- og likestillingsdepartementets (heretter BLD) høringsnotat ”Forslag om lovfesting av krisesentertilbudet”. Vi tar oppgaven som høringsinstans på alvor.

MiRA-Senteret har siden 1989 jobbet for å bedre minoritetskvinners levekår i Norge. Vi tilbyr juridisk bistand, krisehjelp og veiledning, kurs og seminarer, og er et generelt møtested for minoritetskvinner i Norge. I tillegg til våre faste tjenester og tilbud driver vi en utstrakt informasjonsvirksomhet som er rettet både mot minoritetskvinner og mot samfunnet ellers.

På bakgrunn av vår mangeårige erfaring fra arbeid med voldsutsatte minoritetsjenter- og kvinner, og basert på samtaler med ansatte i Krisesentrene, forskere og brukere av våre tilbud for øvrig, gjør vi oss følgende dystre betraktninger: Volden minoritetskvinner- og jenter utsettes for i sine nære relasjoner stillties, voldsutsatte kvinner og jenter møtes ofte med manglende respekt, kompetanse og forståelse i hjelpeapparatet, andelen kvinner og barn med minoritetsbakgrunn blant krisesenterbrukerne har økt betraktelig de seneste årene, og volden minoritetsjenter- og kvinner utsettes for blir stadig grovere.

MiRA-Senteret ønsker derfor forslaget om lovfesting av krisesentertilbudet, samt kvalitetssikring av dette tilbudets innhold velkommen. Vi ser på BLDs initiativ som et viktig steg i retning av å ta voldsutsatte kvinners rettigheter på alvor. MiRA-Senteret har imidlertid flere kommentarer hva gjelder innholdet i høringsnotatet, samt nye tiltak vi mener er nødvendige for å sikre at voldsutsatte minoritetskvinner ivaretas på en god nok måte. Under presenterer vi våre kommentarer etter samme systematikk som BLD utformet høringsnotatet etter.

1. Beskrivelse av dagens situasjon
MiRA-Senteret kjenner igjen situasjonsbeskrivelsen i høringsnotatet. Vi ønsker å understreke at den store andelen krisesenterbrukere med minoritetsbakgrunn har betydning for hvilke kompetansekrav og kvalitetskrav som bør stilles til kommunenes krisesentertilbud. MiRA-Senteret mener høringsnotatet ikke tar tilstrekkelig hensyn til dette aspektet.

Vår erfaring er at krisesentertilbudet til minoritetskvinner –og barn ikke i tilfredsstillende grad tar hensyn til denne brukergruppens særskilte situasjon. Mange minoritetskvinner som bryter ut av voldelige forhold og benytter seg av krisesentertilbudet mangler sosiale nettverk, familie og støtteapparat for øvrig som kan ivareta deres behov for økonomisk trygghet og sikre bosituasjonen etter bruddet. Brukergruppen har gjerne begrenset eller ikke-eksisterende økonomisk selvstendighet, i tillegg til at de opplever utstrakt diskriminering på boligmarkedet. En samlet konsekvens av disse forholdene er dermed at denne brukergruppen blir boende lengre på krisesentrene. MiRA-Senteret mener krisesentertilbudet bør utbedres slik at brukere med minoritetsbakgrunn sikres en ekstern bolig etter endt krisesenteropphold, samt at oppholdet på krisesenteret ivaretar deres behov på en god nok måte.

Norge har blitt et mangfoldig og flerkulturelt samfunn. Flerkulturelle samfunn fordrer flerkulturelle tilbud og tjenester. Mange brukere av krisesentertilbudet som MiRA-Senteret har vært i kontakt med opplever ofte at de ikke møtes med kulturell forståelse, sensitivitet eller romslighet hva gjelder for eksempel matlaging og klesdrakt, særlig av andre brukere. Mange erfarer at andre brukere ser på dem som annenrangs mennesker, og at antallet barn de har med seg oppfattes som et problem. Språkutfordringer kan forsterke disse problemene mellom brukerne, og samlet kan de gi en stemning som oppleves diskriminerende av brukere med minoritetsbakgrunn. MiRA-Senteret forstår at krisesentrene i begrenset grad kan styre brukernes holdninger, men vi ser at det finnes andre alternativer som kan sikre minoritetskvinner et godt tilbud.

I England finnes det egne krisesentre for minoritetskvinner hvor de ansatte har den nødvendige språk-, religion-, og kulturforståelsen/bakgrunnen som skal til for å gi et helhetlig tilbud til minoritetskvinner utsatt for vold i nære relasjoner. Når de ansatte ved krisesenteret har riktig kompetanse i tillegg til den samme bakgrunn som brukerne, gir dette også brukerne sterke og positive forbilder de kan kjenne seg igjen i. MiRA-Senteret mener det ville være interessant å prøve ut et slikt krisesentertilbud også i Norge, og særlig i Oslo hvor minoritetsbefolkningen er størst. Vi ser ikke antydning til et slikt forslag i BLDs høringsutkast. MiRA-Senteret håper likevel at myndighetene er klar over hvordan situasjonen er – og at de i det endelige lovforslaget vil legge til rette for at brukere med minoritetsbakgrunn får et likeverdig og fullgodt krisesentertilbud. Det innebærer at denne brukergruppen får muligheten til å kommunisere på et språk de er komfortable med, at de får frihet ift hverdagslige behov, at de blir møtt med kulturell sensitivitet i terapeutiske tilbud og støttesamtaler, at advokatsamtaler/bistand preges av gjensidig språkforståelse, og at de får muligheten til å bygge sosiale nettverk på egne premisser.

Vi kommer nærmere tilbake til noen av disse forholdene under punkt 5, 12 og 13.

2. Hva skal lovfestes og forankring av tilbudet
MiRA-Senteret støtter etableringen av en ny lov som tar sikte på å gi voldsutsatte personer krav på et umiddelbart og kvalitetssikret krisesentertilbud. Vi påpeker likevel at ordlyden i lovforslagets navn – ”Lov om krisesentertilbud til personer utsatt for vold i nære relasjoner” (MiRA-Senterets utheving) ikke favner personer utsatt for menneskehandel, voldtekt og andre overgrep der overgriper ikke behøver å være i en nær relasjon med den voldsutsatte. Ofre for voldtekt eller menneskehandel kan også ha behov for å benytte seg av krisesentrenes tilbud, uavhengig av relasjonen ofrene har til overgriperne. Det er myndighetenes ansvar også å ivareta kvinner som utsettes for overgrep av andre enn noen som kan kategoriseres som en nær relasjon.

3. Kommunens ansvar og innholdet i krisesentertilbudet
MiRA-Senteret støtter lovutkastforslagets krav til kommunenes krisesentertilbud. Vi påpeker imidlertid også at krisesentrene ikke bare må være døgnåpne, men også døgnbemannet. Videre minner vi om at for at voldsutsatte minoritetskvinner skal sikres 1) tilbud om informasjon om rettigheter og bistand til kontakt med øvrig tjenesteapparat; 2) telefonvakt/heldøgns råd og veiledning per telefon, og 3) et lavterskel krisesentertilbud, innebærer det at informasjonen og tilbudene er tilgjengelige på et språk brukeren er fortrolig med.

4. Målgrupper for krisesentertilbudet
Personer utsatt for vold i nære relasjoner
Utgangspunktet er at målgruppen for krisesentertilbudet skal være personer utsatt for vold i nære relasjoner (…). Spørsmålet er hvem som kan defineres som utsatt for vold i nære relasjoner, og om et krisesentertilbud skal være åpent for alle grupper som kan være utsatt for vold i nære relasjoner (Høringsnotat s. 41.)

En nær relasjon innebærer at de involverte partene har eller har hatt et nært forhold til hverandre, hvor det ofte foreligger følelsesmessig involvering, gjensidige forpliktelse og/eller avhengighet (Høringsnotat s. 42.)

MiRA-Senteret reagerer på at det i høringsnotatet legges så stor vekt på at brukeren som benytter seg av krisesentertilbudet har eller har hatt et nært forhold til overgriperen. Som vi påpekte under punkt 2 favner ikke nødvendigvis denne gruppen ofre for eksempelvis menneskehandel, voldtekt og andre overgrep der overgriper ikke behøver å være i en nær relasjon med den voldsutsatte. Denne gruppen bør sikres samme hjelpetjenester- og tilbud som kvinner, barn og menn som utsettes for vold i nære relasjoner. At flertallet av brukerne av krisesentertilbudet har en nær relasjon til overgriperen skal ikke ligge til grunn for at de kvinner som utsettes for vold av andre enn noen de har en nær relasjon til, og som opplever behov for hjelp og beskyttelse, ikke skal kunne få den hjelpen krisesentrene er kvalifiserte og myndighetene er forpliktet til å gi dem.

Kvinner uten lovlig opphold i Norge
I forskrift til lov om sosiale tjenester er sosialtjenestelovens anvendelse begrenset i forhold til personer som ikke har lovlig opphold i Norge (§ 1-1). Departementet vurderer derfor behovet for å innta en tilsvarende begrensning i denne loven. Det kan synes inkonsekvent dersom norske myndigheter på den ene side skal fatte et vedtak som medfører at personen må forlate Norge, og på den annen side lovfester et krisesentertilbud som i utgangspunktet skal gjelde alle som har blitt utsatt for vold i nære relasjoner og deres medfølgende barn (Høringsnotat s. 47).

Departementet vurderer på denne bakgrunn om loven bør inneholde en forskriftshjemmel hvor Kongen kan gi forskrifter som begrenser kommunens ansvar for å sørge for deler av krisesentertilbudet til personer som ikke har lovlig opphold i Norge. Departementet vil avvente høringsinstansenes syn, før det konkluderer i dette spørsmålet (s. 48).

For å oppnå en ensartet praksis, vil det sannsynligvis være behov for nærmere retningslinjer om innholdet og omfanget av hjelpen til voldsutsatte uten lovlig opphold i Norge (Høringsnotat s. 48).

MiRA-Senteret reagerer sterkt på at BLD vurderer å begrense kommunenes ansvar overfor voldsutsatte som ikke har lovlig opphold i Norge. Vi stiller oss sterkt kritiske til evt forskrifter som har til hensikt å begrense kommunens ansvar for å sikre at personer som bor eller oppholder seg midlertidig i kommunen og er utsatt for vold eller trusler om vold i nære relasjoner har tilgang til et godt og helhetlig krisesentertilbud. Det vil være klart i strid med Norges internasjonale menneskerettslige forpliktelser dersom kvinner uten oppholdstillatelse nektes vern mot vold av norske myndigheter – inkludert kommunene. En voldsutsatt kvinne som oppsøker et krisesenter skal få hjelp og bistand på grunnlag av sin voldserfaring – og ikke avhengig av utlendingsmyndighetenes vurdering av hennes oppholdsstatus – sistnevnte er et irrelevant forhold for krisesentrenes arbeid, ansvar og forpliktelse.

§ 3 i lovutkastforslaget ”understreker kommunens ansvar for å sørge for at personer utsatt for vold i nære relasjoner møter et tilgjengelig, kompetent og trygt krisesentertilbud, som har brukernes behov i fokus” (Høringsnotat s. 77, MiRA-Senterets utheving). Det er nettopp brukernes behov som skal ligge til grunn for krisesentertilbudets tjenester – og innvandringspolitiske innstrammingshensyn hører ikke hjemme på denne arenaen.

MiRA-Senteret minner BLD om Norges forpliktelse til å ivareta menneskerettighetene til alle som oppholder seg i landet, og viser samtidig til Utlendingsforskriftens § 37 – sjette ledd som sier at kvinner uten bosettingstillatelse og som bryter ut av et samlivsforhold hvor kvinnen eller eventuelle barn er blitt mishandlet skal innvilges opphold i Norge på selvstendig grunnlag.

Menn som brukergruppe
Når behovsanalysen foreligger, bør kommunene særlig vurdere hvordan botilbudet best kan tilpasses både kvinner og menn, uten at dette skal gå utover sikkerheten og de kvinner som har særskilte religiøse eller kulturelle restriksjoner på samvær med menn (Høringsnotat s. 48).

MiRA-Senteret mener at menn som utsettes for vold i nære relasjoner skal sikres et likeverdig krisesentertilbud sammenliknet med kvinner og medfølgende barn. En sikker beredskapsleilighet for menn med tilsvarende oppfølgingsmuligheter og tilgang på kvalifiserte hjelpere, men med en annen lokalisering synes som en god løsning.

MiRA-Senteret påpeker at voldsutsatte kvinner kan ha sterke aversjoner mot å dele bosted med menn uavhengig av religiøst ståsted eller kulturell bakgrunn – og at den enkelte brukers grunner for ikke å ønske samvær med det annet kjønn ikke utelukkende skal kunne legitimeres på bakgrunn av tro eller kultur. Voldshandlingen(e) som brukeren er på flukt fra er i seg selv en kjønnet handling som kan påvirke brukerens holdning til og tillitt til det andre kjønn.

Menn som ansatte
MiRA-senteret er av den oppfatning at mannlige ansatte i krisesenteret ikke automatisk diskvalifiserer som egnete hjelpere/tilretteleggere simpelthen på grunnlag av sitt kjønn. Umiddelbart kan MiRA-Senterets ståsted fremstå som inkonsekvent i sammenheng med ståstedet vi inntar ift menn som brukere ved samme krisesenter som kvinner. Forskjellen mellom menn som ansatte og menn som brukere, ligger imidlertid i at de ansatte er tilstede som profesjonelle hjelpere med kompetanse, kunnskap og personlig egnethet som kvalifiserer dem til å være ansatt i krisesenteret. Det stilles ikke samme krav til brukere.

I noen tilfeller vil brukere foretrekke en mann – i andre tilfeller kvinner. Det må samtidig være mulig for den enkelte bruker å si fra dersom en mann ikke er ønsket som saksbehandler. MiRA-Senteret har bare hatt positive erfaringer med mannlige terapeuter i våre terapi- og samtaletilbud med egne brukere, brukere som ofte har vært gjennom mange av de samme problemene og traumene som brukere av krisesentrene har erfart.

5. Kvaliteten i tilbudet og tilrettelegging for ulike brukergrupper

Barns ivaretakelse
MiRA-Senteret støtter tiltak for best mulig ivaretakelse av barn som følger med foresatte på krisesenteret, inkludert krav om egne leke- og aktivitetsrom og trygge utearealer for barna. Videre understreker vi betydningen av at krisesentrene har ansatte med barnefaglig kompetanse som kan ivareta, forebygge og begrense skadevirkninger hos barn som har vært vitne til og/eller selv vært utsatt for vold. Det vil videre være naturlig at de ansatte går gjennom opplæring etter hvert som kompetansen på dette feltet vokser.

Brukere med etnisk minoritetsbakgrunn
Basert på den høye andelen av minoritetskvinner blant brukerne av krisesentrene, finner MiRA-Senteret det nødvendig å påpeke hvordan dette bør vise igjen i kompetansekravene som stilles til de ansatte. Vi støtter krav om lett tilgjengelige tolketjenester, men understreker samtidig at dette i seg selv ikke er tilstrekkelig for å ivareta mange minoritetskvinners behov i den sårbare situasjonen et opphold på krisesenter er. Kompetansekravene må også inkludere kunnskap om kultur, religion, migrasjon og rettigheter knyttet til oppholdstillatelse. Krisesentrene må også ha aktuell informasjon skriftlig tilgjengelig på et språk brukerne forstår. MiRA-Senteret er skuffet over at dette hensynet ikke er ivaretatt i høringsutkastet.

Ansattegruppen anbefales videre å i større grad reflektere sammensetningen i brukergruppen. Dette vil være med på å sikre kulturell sensitivitet og forståelse. Erfaringsbasert kompetanse bør også vektlegges. I høringsnotatet kommenteres det at kompetansekravene først og fremst skal være tilknyttet lederstillingen og krisesenterets barnefaglige ansvarlige. MiRA-Senteret understreker betydningen av at kompetansen faktisk ligger hos de som har daglig brukerkontakt – både med barn og voksne.

I høringsnotatet står det om betydningen av tolketjenester:

Særlig viktig er det at et lavterskeltilbud har adgang til tolk, fordi kommunikasjon ved hjelp av tolk på et tidlig tidspunkt kan være kostnadseffektivt på lang sikt, da det kan bety at man raskere finner gode hjelpetilbud og løsninger (Høringsnotat s. 51).

MiRA-Senteret er enig i at brukere med behov for tolk skal få tilbud om tolk på et så tidlig tidspunkt som mulig i kontakt med hjelpeapparatet. Vi reagerer imidlertid på ordlyden i utsagnet over og argumentasjonen som ligger til grunn. Tolketilbudet skal komme fordi det sikrer best og mest mulig effektiv hjelp til den enkelte voldsutsatte kvinnen – ikke primært fordi det er kostnadseffektivt. At arbeid mot vold mot kvinner også er samfunnsøkonomisk lønnsomt, er en bonus.

Lokaler
MiRA-Senteret støtter tiltak for å fysisk sikre lokalene til krisesentrene. Vi registrerer at 53 prosent av krisesentrene ikke har egne samtalerom. Det bør det være på alle krisesentrene.

Lange geografiske avstander
Deler av befolkningen har 8 timers reise til nærmeste krisesenter. MiRA-Senteret mener at kommunen bør dekke brukers utgifter og evt lønnstap som følge av lang reisetid til det aktuelle krisesenteret. Avstanden til krisesenteret påvirker terskelen den voldsutsatte har for å søke hjelp, det samme gjør økonomiske tap som følge av oppholdet/reisen. En mulig løsning kan være at kommunen gjør tilgjengelig en ubemannet, sikret leilighet med kortere avstand som er tilknyttet det nærmeste krisesenteret hvor den voldsutsatte kan søke tilflukt og oppholde seg til krisesenteret får ordnet gratis transport til krisesenteret.

Kostpenger
Flertallet av krisesentrenes beboere står utenfor arbeidslivet. I 2007 var 32 prosent av beboerne i inntektsgivende arbeid (heltid eller deltid) mot to til tre ganger så mange blant kvinner i tilsvarende aldersgrupper i befolkningen totalt. Mange beboere er økonomisk avhengige av ektefelle eller samboer. Dette gjelder i noe større grad for beboere med etnisk minoritetsbakgrunn enn for beboere enn for beboere uten minoritetsbakgrunn (Høringsnotat s. 11).

Flere krisesentre tar et mindre beløp per døgn for kost fra brukerne (23 av 51 tar betalt for kost, fra mellom 50 kr til i overkant av 100/døgn). MiRA-Senteret mener at tilbudet må være helt gratis. Hva som oppfattes som små beløp for noen, kan fort være enorme utgifter for andre – særlig for kvinner som har levd i parforhold helt uten økonomisk selvstendighet. (Alternativt kan det innføres en ”betal etter evne”-ordning).

6. Samordning av tjenester
For å sikre at kommunene tilbyr en god og effektiv samordning av tjenester for voldsutsatte kvinner, barn og menn – bør kommunene pålegges å utarbeide handlingsplaner mot vold i nære relasjoner. Det er dessverre mange kommuner som ikke prioriterer dette arbeidet så lenge de ikke er pålagt å gjennomføre det – og det er til hinder for at voldsutsatte personer får god og effektiv hjelp, bistand og støtte i sårbare situasjoner.

I gjennomgangen av andre kompetansemiljøer og tilbud til voldsutsatte i høringsutkastets kapittel 3.6 ser vi at MiRA-Senteret er utelatt. MiRA-Senteret har utstrakt kontakt med krisesentre, har egen, gratis advokathjelp og spesialkompetanse på mange av de utfordringene voldsutsatte minoritetskvinner spesielt møter på. Dette gjelder fordommer i storsamfunnet, utfordringer i møtet med hjelpeapparatet, kunnskapsmangel, kulturell og religiøs sensitivitet og kompetanse osv. Vi har solid kunnskap hva angår oppholdstillatelse og rettigheter som angår opphold – og dette er kunnskap vi igjen og igjen erfarer at øvrig hjelpeapparat mangler.

Individuell plan
MiRA-Senteret støtter BLDs forslag om å lovhjemle en klargjøring av at brukere av krisesentertilbud skal få tilbud om individuell plan.

7. Taushetsplikt og opplysningsplikt
Vi gir vår fulle støtte til dette punktet.

8. Politiattest
MiRA-Senteret støtter krav om politiattest for de som skal jobbe i krisesentrene som viser om den aktuelle ansatte eller søker har forbrutt seg mot straffelovens volds- og overgrepsbestemmelser. Ut av hensyn til brukernes sikkerhet mener MiRA-Senteret at kravet om politiattest skal ha tilakevirkende kraft – slik at både etablerte og nye ansatte må fremvise denne.

MiRA-Senteret stiller seg også støttende til en bestemmelse om at politiattest også bør vise om vedkommende er dømt for omsetning av narkotiske stoffer eller medikamenter.

9. Internkontroll og kommunalt tilsyn
MiRA-Senteret mener at en bestemmelse som presiserer at kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomheter som utgjør krisesentertilbudet, utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i gjeldende lov eller forskrift, vil være med på å kvalitetssikre krisesentertilbudet.

10. Statlig tilsyn
MiRA-Senteret mener at statlig tilsyn med kommunens ansvar for å sørge for et krisesentertilbud vil være med på å kvalitetssikre krisesentertilbudet i den enkelte kommunen.

11. Forholdet til Svalbard
MiRA-Senteret mener loven må anvendes også på Svalbard, og støtter derfor departementets forslag om en forskriftshjemmel for Kongen til å gi loven anvendelse for Svalbard. Det er ingen grunn til å anta at vold i nære relasjoner ikke forekommer på Svalbard og voldsutsatte personer på Svalbard bør sikres samme krisesentertilbud som voldsutsatte kvinner, barn og menn i landet for øvrig.

12. Økonomiske og administrative konsekvenser
Gjennomgangen av krisesentertilbudet på landsbasis viser at det er svært varierende kvalitet på de ulike krisesentrene og deres tilbud til voldsutsatte kvinner, evt medfølgende barn (og menn). Dette skyldes primært varierende finansiering. BLD foreslår i høringsnotatet at finansieringen av krisesentrene skal gå fra å være en øremerket finansieringsordning til å inngå i kommunenes rammetilskudd. MiRA-Senteret fraråder dette på det sterkeste. Mange kommuner har en svært stram økonomi. Videre finnes det, dessverre, kommuner som ikke ser nødvendigheten i eller behovet for et godt krisesentertilbud.

Det er relevant i sammenhengen å vise til Amnesty International Norges landsomfattende kommuneundersøkelse om vold i nære relasjoner i 2005 hvor kom det frem at 9,2 % av de responderende kommunene (26 kommuner) svarte at vold mot kvinner ikke forekommer i deres kommune 1. Amnesty konkluderer: ”Kommunenes delvis fraværende, generelt lave og sterkt varierende støtte til krisesentre tyder på en manglende forståelse på kommunalt nivå for menneskerettslige forpliktelser til å gi kvinner utsatt for vold i nære relasjoner nødvendig beskyttelse” (Glansbildet slår sprekker, s. 21).

1) Rapporten Glansbildet slår sprekker er tilgjengelig her >

At krisesenterutbyggingen totalt sett, i følge Høringsnotatet, er ”fullført i den forstand at antallet sengeplasser på landsbasis synes å stemme med dagens behov” (s. 71) – sier ikke noe om de lokale forholdene og behovene. MiRA-Senteret stiller seg uforstående til at dette blir fremmet som et argument for rammefinansiering/mot øremerking.

Øremerkingssystemet kan åpne for tilpasning til lokale forhold og behov – og det kan evt innføres en mellomordning, der noe av midlene er øremerket for å sikre en god kvalitet på krisesentertilbudet i alle kommuner, mens resterende kommer gjennom rammefinansiering. En slik ordning vil kunne ta hensyn til den varierende kvaliteten som finnes på etablerte krisesentertilbud.

MiRA-Senteret takker igjen for anledningen til å komme med en høringsuttalelse i forbindelse med høringen forslag om lovfesting av krisesentertilbudet, og ser frem til en endelig avklaring av lovendringen.

 

Med vennlig hilsen
MiRA-Senteret

Fakhra Salimi
Leder