Arbeids- og inkluderingsdepartementet
PB 8019 Dep
0030 Oslo Oslo

Deres ref: 200805607-/CEF

Høringsuttalelse i forhold til høringen – Endringer i utlendingsforskriften – Oppfølging av regjeringens innstramning av asylpolitikken – Tiltak 1,2,4,6 og 12

MiRA-Senteret takker Arbeids- og inkluderingsdepartementet (heretter kalt AID) for muligheten til å komme med en høringsuttalelse i forbindelse med høringen – Endringer i utlendingsforskriften – Oppfølging av regjeringens innstramning av asylpolitikken – Tiltak 1,2,4,6 og 12.

MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner er en landsdekkende, frivillig organisasjon som har mange års erfaring med spørsmål knyttet til likestilling og juridiske rettigheter for kvinner, unge jenter og barn med minoritetsbakgrunn i Norge. Vi har i mange år frontet arbeidet med å fremme reell likestilling og integrering av kvinner og jenter med minoritetsbakgrunn i det norske samfunnet, og har dessverre høstet mange erfaringer fra dette arbeidet i forhold til hvordan den norske staten gjennom det norske lovverket unngår å ivareta mange utsatte minoritetskvinner – og menns rettigheter til å leve et fullverdig liv i det norske samfunnet.

Forslaget er en oppfølging av de 13 innstramningstiltakene i asylpolitikken fremmet av regjeringen 3.september 2008 på bakgrunn av at Norge og Nederland på det tidspunktet hadde hatt den største økningen i asylankomster i Europa i 2008. Hele 60 % av asylsøkerne fikk avslag, og det pekes på 2 hovedgrunner til denne økningen; utvikling i asylsøkernes hjemland og hvordan norsk asylpolitikk oppfattes utad. Den norske regjeringen anser det derfor som påkrevd med tiltak for å stramme inn asylpolitikken og redusere ankomsten av asylsøkere som ikke oppfyller vilkårene for beskyttelse.

Før MiRA-Senteret kommenterer de ulike forslagene til tiltak punktvis, ønsker vi imidlertid innledningsvis også å påpeke at det er stor forskjell på å redusere ankomsten av asylsøkere til Norge som ikke oppfyller vilkårene for beskyttelse og å skulle endre hva som er vilkårene for beskyttelse. MiRA-Senteret anser her dessverre flere av de foreslåtte tiltakene som måter å stramme inn på nettopp hva som er vilkårene for hva som skal gi grunnlag for beskyttelse og ser med sterk bekymring på konsekvenser disse forslagene på innstramninger i lovverket vil ha for en ivaretakelse av utsatte menneskers grunnleggende menneskerettigheter.

Tiltak 1. Individuell vurdering
Praksis når det gjelder opphold på humanitært grunnlag skal baseres på en individuell behandling av den enkelte sak, og ikke en gruppevurdering i forhold til det enkelte landområdet.

MiRA-Senteret ser det som en selvfølge at alle asylsøknader behandles individuelt og at det fattes et vedtak for hver enkelt asylsøker. I følge gjeldende rett, utlendingsloven § 8 annet ledd, presiseres det at når sterke menneskelige hensyn taler for det, eller når utlendingen har særlig tilknytning til riket, kan arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse gis selv om vilkårene ikke er oppfylt. Dersom det ikke lenger skal gjøres en gruppevurdering, for eksempel av grupper av mennesker som kommer fra spesifikke landområder med eksempelvis krig, men vurderes på individuelt basis om asylsøkeren personlig er beskyttelsestrengende, vil dette få store konsekvenser for mennesker som flykter fra ulike typer av katastrofer og vil stride, ikke bare mot utlendingslovens § 8 annet ledd, men også mot generelle menneskerettighetsprinsipper.

AID presiserer at ”Det er vanskelig å se for seg noe geografisk område eller noen stat som absolutt ingen har forutsetninger til å reise tilbake til. Selv i de vanskeligste områdene i verden, finnes det personer med ressurser eller makt til å klare seg på en akseptabel måte.” Departementet foreslår videre at ”UDI ikke skal kunne innvilge opphold på humanitært grunnlag etter en ren gruppevurdering av et landområde eller en nasjonalitet, med mindre det foreligger instruks fra departementet”, og ”at det på den bakgrunn åpnes i forslaget for at departementet skal kunne instruere UDI om en slik praksis dersom dette skulle være aktuelt”.

MiRA-Senteret reagerer sterkt på denne ordlyden, som åpner for at mennesker på flukt fra et påvist krigsherjet og konfliktfullt område, ikke skal få den beskyttelsen de faktisk har krav på når de kommer til Norge i utlendighet og kan derfor ikke støtte et forslag som innebærer at UDI og Utlendingsnemda ikke lenger skal ha mulighet til å gi opphold på humanitært grunnlag til grupper som anses å være beskyttelsestrengende, på tross av at det er åpenbart at hele gruppen det dreier seg om nettopp er det. En konsekvens som vil følge av at det ikke lenger vil være nok at det foreligger en generell risiko, uten at man må behovsprøve denne risikoen også på individuelt grunnlag.

Tiltak 2. Internflukt
Manglende tilknytning til et geografisk område i saker som omhandler internflukt, skal ikke være tilstrekkelig alene for å få opphold på humanitært grunnlag. Det må foreligge andre sterke menneskelige hensyn for at oppholdstillatelsen kan gis.

AID mener det er grunn til å stramme inn praksis når det gjelder rimelighetsvurderingen i internflukttilfeller, og vil gjennomføre denne endringen allerede i gjeldende regelverk. Forslaget legger opp til at flere som ikke kan returnere trygt til hjemstedet, heretter skal henvises til andre områder i hjemlandet. Dette vil som en naturlig konsekvens skape internt fordrevne og personer som har flyktningsstatus som trolig i en rekke tilfeller henvises til langvarig usikkerhet og ustabilitet på fremmed sted. Det er her viktig å peke på at i UNHCR sine retningslinjer så kreves det at i tilfeller der søkere returneres til andre områder enn hjemstedet, så må den eller de som er ansvarlige for returen forsikre seg om at returstedet har visse standarder og ikke fremstår som en flyktningleir.

AID kommenterer imidlertid at ”det bemerkes .. at norske myndigheter tradisjonelt har hatt en restriktiv praksis når det gjelder å vektlegge sosiale og økonomiske forhold ved retursituasjonen ved vurdering av sterke menneskelige hensyn, og departementet mener at en slik praksis også må gjelde i forbindelse med internfluktvurderingen.”

I vurderingen av opphold på humanitært grunnlag blir det i dag i liten grad tatt hensyn til grunnleggende sosial/økonomisk trygghet som UNHCR forutsetter ved internflukt, og MiRA-Senteret ser det som meget alvorlig at departementet fremmer et forslag om tiltak i forhold til internflukt der aktuelle søkere marginaliseres på denne måten. Som en konsekvens kan ikke MiRA-Senteret se å kunne støtte dette forslaget.

Tiltak 4. Dublin II
Praksis etter Dublin II-reglene tilpasses praksis i andre land, slik at det ikke gjøres generelle unntak fra hovedprinsippet i Dublin II-reglene med mindre det foreligger særlige grunner. Det vil gjøres en individuell vurdering når det gjelder returer til Hellas og returer av enslige mindreårige asylsøkere.

I følge gjeldende rett har ikke en flyktning rett til asyl i Norge dersom vedkommende kreves mottatt av et annet land som deltar i det såkalte Dublin-samarbeidet. Dublin II-forordningen regulerer hvilken medlemsstat i Dublin-samarbeidet som er ansvarlig for saksbehandlingen når en tredjelandsborger søker asyl i en av medlemsstatene. Forordningen gir tredjelandsborgere som søker asyl i en medlemsstat rett til å få søknaden behandlet i èn stat og motvirker dermed at asylsøkere blir sendt mellom medlemsstater uten å få asylsøknaden behandlet og at asylsøknader som blir fremmet i flere medlemsstater må behandles av mer enn èn stats myndighet.

AID foreslår en ny § 54 b i utlendingsforskriften til utfylling av lovens § 17 første ledd bokstav e og annet ledd. Den foreslåtte bestemmelsen presiserer at adgangen til å ta en asylsak til behandling i Norge i medhold av suverenitetsklausulen i Dublin II-forordningens artikkel 3 nr. 2, kun skal benyttes om det foreligger særlige grunner. Denne bestemmelsen innebærer en skarp begrensning av UDIs og Utlendingsnemndas adgang til skjønnsmessig å gjøre unntak fra Dublinreglene om overføring til andre land innenfor Dublinsamarbeidet.

Dublinforordningen legger kun opp til at man bringer sammen ektefeller, samt foreldre og mindreårige barn, eksempelvis slik at en mindreårig som har søkt asyl i Tyskland og en far i Norge føres sammen i ett av landene. Andre familieforhold tas det i utgangspunktet ikke hensyn til. UDI og Utlendingsnemnda har her en praksis med en del mer unntak; en praksis som nå ønskes strammet inn. Slik MiRA-Senteret har forstått det, så vil i tillegg også enslige mindreårige asylsøkere heretter vil bli underlagt Dublinsystemet, noe de så langt har vært spart for fra norske myndigheters side. Dette vil bety en unødig forlengelse av barns usikkerhet og frykt. I tillegg til at selve Dublinprosessen kan innebære en tidsmessig forsinkelse på en del måneder, kommer usikkerheten og frykten knyttet til opprotingen fra Norge og den fysiske overføringen av den mindreårige til ukjente omstendigheter i et annet, fremmed land.

UNE besluttet 7.februar 2008 inntil videre å stoppe alle overføringer til Hellas i medhold av forordningen. Som følge av dette utvidet UDI samme dag sin beslutning av 19.desember 2007 (midlertidig og delvis stopp i overføring av barnefamilier til Hellas i medhold av Dublin II-forordningen) til å gjelde alle overføringer til Hellas. AID instruerte 21.juli 2008 UDI om delvis opphevelse av midlertidig stans av overføringer til Hellas i henhold til Dublin II-forordningen, jf AI-2008-055. Det er helt klart et problem at departementet instruerer UDI om å gjenoppta tilbakeføringer til Hellas, et land man vet ikke oppfyller sine forpliktelse under konvensjonen; I følge NOAS, den norske Helsingforskomite og den greske Helsingforskomite fikk kun 8 personer av over 20 000 asylsaker som ble behandlet i første instans i 2007 opphold.

På tross av at det vil foretas en individuell vurdering når det gjelder returer til Hellas og returer av enslige mindreårige asylsøkere, så mener MiRA-Senteret at departementets forslag om at praksis etter Dublin II-reglene tilpasses praksis i andre land, slik at det ikke gjøres generelle unntak fra hovedprinsippet i Dublin II-reglene med mindre det foreligger særlige grunner, vil føre til at mange søkere som faller inn under Dublin II-forordningen vil risikere en saksbehandling som ikke samsvarer med Norges internasjonale forpliktelser.

Tiltak 6. Enslige mindreårige søkere
Det kan etter en individuell vurdering gis begrensede tillatelser uten rett til fornyelse, for enslige mindreårige søkere over 16 år som i dag får oppholdstillatelse kun fordi norske myndigheter ikke finner omsorgspersoner.

Bakgrunnen for forslaget er en økning i ankomstene av enslige mindreårige asylsøkere i 2008, og tall fra de nordiske landene viser at Norge har hatt den største relative økningen av denne gruppen asylsøkere.
Bestemmelsen innebærer at enslige mindreårige asylsøkere over 16 år kan gis midlertidig og begrenset oppholdstillatelse frem til fylte 18 år, når søkeren ikke har annet oppholdsgrunnlag enn at norske myndigheter ikke finner omsorgsperson i hjemlandet. Det er alder ved vedtakstidspunktet som er gjeldende, og personer som er 15,5 år på søknadstidspunktet vil komme inn under denne ordningen dersom saksbehandlingstiden tar 6 måneder eller mer. Dersom det i saker der søkeren er yngre enn 15,5 år på søknadstidspunktet er blitt brukt ubegrunnet lang behandlingstid, må det vurderes hvorvidt søkeren likevel ikke skal omfattes av bestemmelsen.

Midlertidig og begrenset oppholdstillatelse frem til fylte 18 år, betyr videre at oppholdstillatelsen normalt utgår ved fylte 18 år.

MiRA-Senteret reagerer sterkt på den foreslåtte bestemmelsen, der barn på 15 år risikerer å komme inn under en ordning der de sendes ut av landet ved oppnådd myndighetsalder. Dette barnet vil da ha hatt en botid i landet på 3 år, ha gått på skole, lært språket, knyttet kontakter og begynt å bli en del av det miljøet det bor i. Retur til opprinnelsesland, uten sosial eller økonomisk forankring, er stikk i strid med hva MiRA-Senteret anser som vanlige menneskerettslige hensyn. Barn fra katastrofeområder eller krigsherjede land, vet ofte ikke hvor foreldre eller annen familie befinner seg, og å utsette dem for en midlertidig men skremmende usikker pause i Norge før retur til uvissheten er brudd på både internasjonalt aksepterte menneskerettigheter og internasjonale forpliktelse Norge bør anse seg som del av.

AID foreslår videre at enslige mindreårige asylsøkere ikke skal bosettes i en kommune, men at det skal vurderes å opprette egne mottak/egne mottaksavdelinger, beregnet på at de mindreårige skal tilbringe hele sin tid i Norge der. Å opprette samlingssentre med det som formål å oppbevare beboerne til de skal sendes ut kan ha store psykologiske konsekvenser for de barna som blir berørt. Å oppleve å bli skilt fra sine familier, komme til et land med fremmede uten språk og evne til å kommunisere med omverdenen, for deretter å bli plassert i egne leire hvor de kun venter på å sendes til en uviss fremtid, er i seg selv et skremmende forslag.

Tiltak 12. Nemdmøtebehandling
Forslag til forskrift som begrenser nemdmøtebehandlingen i UNE til de vesentlige tvilsspørsmålene i en sak.

I følge gjeldende rett avgjør UNE klagesaker etter utlendingsloven og tar stilling til omgjøringsanmodninger fremsatt etter at nemda i klagegangen har gitt endelig avslag på en søknad. En sak kan avgjøres av sekretariatet, av nemdleder (etter forberedelse av sekretariatet), av et nemdmøte eller av stornemda i spesielle tilfelle. En sak skal avgjøres i nemdmøte hvis den byr på vesentlige tvilsspørsmål, jf. utlendingsloven § 38 b tredje ledd og utlendingsforskriften § 140 første ledd. Departementet foreslår en ny bestemmelse som gir nemdleder i UNE adgang til å beslutte at et nemdmøte kun skal behandle de deler av en sak som byr på vesentlige tvilsspørsmål.

MiRA-Senteret ser ingen problemer prinsipielt med forslaget, men ønsker å uttrykke bekymring i forhold til hvordan dette vil kunne arte seg i praksis. I og med at forslaget er dårlig presisert, vil nemdleder ha mulighet til å bestemme hvilke deler av saken som skal behandles, selv om saken har flere aspekter som er relevante for en fullverdig avgjørelse men som nemdleder ikke setter tvilsspørsmål ved. MiRA-Senteret etterlyser her en mer fullstendig redegjørelse av nemdleders ansvarsområde og presisering av hvilke aspekter ved en klagesak som skal revurderes og hvilke retningslinjer nemdleder skal forholde seg til når denne klagen legges frem for nemda.

MiRA-Senteret takker igjen for anledningen til å komme med en høringsuttalelse i forbindelse med høringen – Endringer i utlendingsforskriften – Oppfølging av regjeringens innstramning av asylpolitikken – Tiltak 1,2,4,6 og 12, og ser frem til en endelig avklaring av lovendringen.

Med vennlig hilsen
MiRA-Senteret

Eva Marie Schreiber

For
Fakhra Salimi
Leder