Arbeids- og inkluderingsdepartementet
PB 8019 Dep
0030 Oslo

Deres ref: 200900122-/MOM 

Høringsuttalelse i forhold til forslag til endring i lov av 15.mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) og enkelte andre lover

MiRA-Senteret takker Arbeids- og inkluderingsdepartementet (heretter kalt AID) for muligheten til å komme med en høringsuttalelse i forbindelse med forslag til endring i lov av 15.mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) og enkelte andre lover. MiRA-Senteret vil i denne høringen hovedsaklig kommentere på de punktene som er aktuelle og har alvorlige konsekvenser for de det berører i et minoritetsperspektiv og i et likestillingsperspektiv.

MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner er en landsdekkende, frivillig organisasjon som har mange års erfaring med spørsmål knyttet til likestilling og juridiske rettigheter for kvinner, unge jenter og barn med minoritetsbakgrunn i Norge. Vi har i mange år frontet arbeidet med å fremme reell likestilling og integrering av kvinner og jenter med minoritetsbakgrunn i det norske samfunnet, og har dessverre høstet mange erfaringer fra dette arbeidet i forhold til hvordan den norske staten gjennom det norske lovverket unngår å ivareta mange utsatte minoritetskvinner – og menns rettigheter til å leve et fullverdig liv i det norske samfunnet.

Punkt 1. Økt ansvar for arbeidsgiverne – mulighet til å sette arbeidstaker i arbeid før oppholdstillatelse er gitt.

I St.meld. nr. 18 (2007 – 2008) Arbeidsinnvandring er det foreslått at arbeidsgivere som oppfyller visse kriterier, skal kunne rekruttere direkte og la arbeidstaker starte i arbeidet før tillatelse foreligger. Departementet foreslår her at det skal fastsettes forskrifter om at en arbeidsgiver kan få adgang til å la en arbeidstaker arbeide mens søknaden om oppholdstillatelse er under behandling (ordning med tidlig arbeidsstart), og at det skal fastsettes nærmere forskrifter om hvilke arbeidsgivere som skal kunne omfattes av ordningen. Det foreslås videre at det også skal kunne gis nærmere bestemmelser om gjennomføring av ordningen med tidlig arbeidsstart. Det foreslås at forskriftshjemmelen tas inn som et nytt fjerde ledd i lovens § 23.

Videre skal arbeidsgivere som går utover sine fullmakter, kunne miste retten til å benytte ordningen. Det foreslås derfor en ny lovbestemmelse om at det i forskrift skal kunne gis nærmere bestemmelser om sanksjoner overfor arbeidsgiver som misbruker ordningen med tidlig arbeidsstart. Den nye lovbestemmelsen foreslås lagt inn i loven som ny § 27 a.

MiRA-Senteret ser her at det i dette punktet er flere momenter som tas opp; det ene er at det åpnes for mulighet til å sette arbeidstaker i arbeid før oppholdstillatelse er gitt. I utgangspunktet er dette noe MiRA-Senteret stiller seg positivt til, da mange som søker om oppholds- og arbeidstillatelse i dag kan gå over lengre tid med eventuelle avslag og klagegang før et endelig svar blir gitt. Dette fører til at mange opplever depresjoner og at de lever i et vakuum, utenfor samfunnet. En større aktivisering av mennesker som er i en søkeprosess om opphold i Norge, og lovendringer som fører med seg at denne gruppen mennesker får mulighet til å bli sett på som ressurser og ikke kun som en belastning for landet, er positive endringer. MiRA-Senteret er likevel skeptisk, da det i høringsbrevet sies lite om hvordan dette skal organiseres og hvilke typer krav dette kan føre med seg for de personene som befinner seg i en søkeprosess. Dersom lovforlaget menes kun som et tilbud til personer som søker oppholdstillatelse i Norge, der det ikke stilles krav til at vedkommende må inn i en arbeidssøkersituasjon fordi staten ønsker å spare penger på andre typer av velferds- og forsørgerordninger, er det et forslag MiRA-Senteret stiller seg bak.

Det foreslås videre fra departementets side, at det skal fastsettes nærmere forskrifter om hvilke arbeidsgivere som skal kunne omfattes av ordningen. En arbeidsgiver som går ut over sine fullmakter, skal i tillegg miste retten til å benytte ordningen. MiRA-Senteret mener det her hadde vært på plass med en presisering av hvorfor dette er en ordning som kun skal omfatte enkelte typer av arbeidsgivere, og da særlig hvilke arbeidsgivere som kommer til å vurderes som aktuelle for en tidlig arbeidsstartsordning, før det er mulig å ta stilling til om vi ønsker å støtte dette lovforslaget eller ikke.

Punkt 4. Politiets vedtakskompetanse

4.1 Sak om fornyelse av oppholdstillatelse
Lovens § 65 annet ledd gir hjemmel for å fastsette i forskrift at politiet kan avgjøre søknader om midlertidig og permanent oppholdstillatelse. Loven sier ikke uttrykkelig at politiet også kan gis kompetanse til å behandle søknader om fornyelse av tillatelser. Departementet foreslår derfor å innta en presisering i loven om dette, jf. forslaget til endring i lovens § 65 annet ledd første punktum. Det kommende høringsnotatet med forslag til forskriftsbestemmelser til den nye utlendingsloven vil forslå at forskriften på samme måte som i dag skal åpnes for at politiet i nærmere bestemte tilfeller kan innvilge søknader om fornyet oppholdstillatelse.

MiRA-Senteret anerkjenner behovet for kortere saksbehandlingstider, og stiller seg positive til forslaget om at politiet i nærmere tilfeller skal kunne innvilge søknader om fornyet oppholdstillatelse, da grunnlaget for gitt oppholdstillatelse allerede er gitt.

I tillegg spesifiseres det i det nye lovforslaget at Kongen kan fastsette at politiet skal kunne innvilge og avslå førstegangs søknader og søknader om fornyelse av utlendingspass, samt innvilge førstegangssøknader og søknader om fornyelse av reisebevis.

MiRA-Senteret støtter ikke dette forslaget, da vi mener at politiet skal være en utøvende, ikke en avgjørende makt. Politiets oppgave er å følge de retningslinjer og direktiver som gis fra staten, ikke selv å drive med saksbehandling. At politiet i tillegg skal kunne innvilges å behandle førstegangssøknader, er etter MiRA-Senterets syn å blande roller, der staten her får mulighet til ansvarsfraskrivelse.

4.2 Sak om reisebevis
I departementets høringsnotat med forslag til forskriftsbestemmelser til den nye utlendingsloven, vil departementet foreslå at det fortsatt bør gis kompetanse til politiet i forhold til å innvilge søknader om reisebevis og utlendingspass, og at det også bør gis adgang til politiet i visse tilfeller å kunne avslå søknader om utlendingspass og søknader om fornyelse av reisebevis og utlendingspass.

MiRA-Senterets utgangspunkt er at i tilfeller der et vedtak allerede foreligger, eller der grunnlaget for en innvilgelse er til stede, så bør politiet kunne få mulighet til å innvilge søknader om reisebevis og utlendingspass. Imidlertid betyr en adgang til å kunne avslå søknader om utlendingspass og søknader om fornyelse av reisebevis og utlendingspass at politiet skal føres inn i en saksbehandlende rolle som i utgangspunktet ligger hos departementet. MiRA-Senteret kan derfor ikke se at dette er et forslag vi kan stille oss bak.

Punkt 5. Familieinnvandring

5.1 Retten til familiegjenforening med norske barn
Forslag til endring av lovens § 44:
En søker som er mor eller far til norsk barn under 18 år som søkeren har foreldreansvar for og bor fast sammen med, har rett til oppholdstillatelse for å bo sammen med barnet i Norge. Det er et vilkår at søkeren ikke er gift eller skal bo sammen med barnets andre forelder.

Som MiRA-Senteret forstår denne presiseringen, skal en forelder i utlandet ikke kunne søke om familiegjenforening med sitt barn, dersom intensjonen også er å bo sammen med barnets andre forelder som er bosatt i Norge. Dette er et forslag MiRA-Senteret absolutt ikke kan stille seg bak. At vedkommende søker også har som intensjon å bygge et liv sammen med barnets andre forelder bør ikke være en begrensende faktor i forhold til at vedkommende skal kunne søke familiegjenforening med sitt barn. MiRA-Senteret foreslår i stedet at det åpnes for at en søker skal kunne søke familiegjenforening med sitt barn – som er en rett alle barn bør få ivaretatt av den norske staten – uavhengig av om vedkommende søker har tenkt å bo sammen med medforelder eller ikke.

5.2 Begrensninger i tillatelsen til familiemedlemmer
I lovens § 60 fjerde ledd er det fastsatt at tillatelse til et familiemedlem etter bestemmelsene i kapittel 6 om familieinnvandring, ”gjelder med de samme begrensningene” som er fastsatt for tillatelsen til referansepersonen, jf. lovens § 39. Det betyr i praksis at familiegjenforente personer ikke får selvstendig status ved ankomst til Norge, men blir avhengige av de begrensninger som referansepersonen i Norge lever under. Selv om denne loven ikke er ute på høring i den forstand, ønsker MiRA-Senteret likevel å påpeke at en av våre kampsaker gjennom alle år har vært selvstendig oppholdsstatus for familiegjenforente. Spesielt i forhold til 3-års regelen og i forhold til overnevnte lov § 60 fjerde ledd, opplever mange minoritetskvinner å måtte forholde seg til voldelige ekteskap over flere år i frykt for ellers å bli sendt tilbake som skilte kvinner.

Departementet foreslår her en presisering i loven om at begrensninger i referansepersonens tillatelse gitt etter lovens § 23 som går ut på at retten til å ta arbeid er knyttet til en bestemt arbeidsgiver, en bestemt type arbeid eller et bestemt arbeid, ikke gjelder for familiemedlem som får oppholdstillatelse etter lovens kapittel 6 om familieinnvandring. Dette er en presisering MiRA-Senteret støtter.

Punkt 6. Høring av barn
MiRA-Senteret har ingen kommentarer i forhold til foreldres reservasjonsrett og barnas rett til å bli hørt, da det her ikke fremkommer noen presiseringer, men vises til det kommende høringsnotatet.
Departementet foreslår videre et nytt § 81 tredje til femte ledd:

Dersom barnet ønsker det og det er nødvendig for å ivareta barnets beste, kan det gjennomføres samtale med barnet selv om foreldrene ikke samtykker. Tilsvarende kan det gjennomføres samtale med barnet uten at foreldrene tillates å være til stede.

I tilfeller hvor det gjennomføres samtale med barnet med hjemmel i tredje ledd i Norge, skal det oppnevnes setteverge for barnet som skal være til stede, med mindre barnet har annen fullmektig som ikke er til stede.

Beslutning etter tredje ledd kan ikke påklages.

I forhold til en eventuell situasjon hvor foreldre motsetter seg samtale med barnet (uten at de er til stede), men hvor barnet selv ønsker en slik samtale, eller hvor det anses for nødvendig å høre barnet alene fordi det kan foreligge en interessekonflikt mellom barnet og foreldrene, mener MiRA-Senteret at det er viktig at det i et kommende lovforslag presiseres hvem som har rett til å ta en avgjørelse på om det skal samtales med barnet uten foreldrene til stede, og i hvilke tilfeller. Dette er viktig på flere plan: både i forhold til hva som er til beste for barnet, og i forhold til at barnets trygghet og rettigheter ivaretas på best mulig måte også i situasjoner der det konkluderes med at det foreligger en interessekonflikt mellom barn og foreldrene. MiRA-Senteret anser det videre som betenkelig at beslutning etter tredje ledd ikke kan påklages, da det øker risikoen for saksbehandlingsfeil på bekostning av barnets beste.

Departementet presiserer i forslaget til ny forskrift at formålet med samtaler med barn, skal være ”å belyse barnets situasjon og klarlegge om barnet kan ha et selvstendig asylgrunnlag”. Det medfører at intervjuer skal gå inn i realitetene i barnets historie og asylforklaring. Dette er noe MiRA-Senteret reagerer sterkt på, selv om det presiseres at formålet ikke er å avdekke eventuelle uoverensstemmelser med foreldrenes forklaring. At barn har rett til å bli hørt er ikke ensbetydende med at de egner seg som vitner i forhold til foreldrenes asylforklaring, og det bør fremkomme presise retningslinjer som presiserer i hvilke typer saker det vil være naturlig at barnet(a) i en familie kan ha et selvstendig asylgrunnlag.

Punkt 7. Departementets adgang til å instruere i sak om overføringsflyktninger
Departementet foreslår her en endring av ordlyden i lovens § 35 annet ledd slik at bestemmelsen både gir adgang for departementet til å instruere om at overføring skal besluttes og at overføring skal kunne nektes. Tidligere har departementet kun hatt adgang til å instruere om å gi innreisetillatelse, ikke til å nekte dette.

MiRA-Senteret kan ikke se at vi kan støtte en slik endring, der departementet skal få adgang til også å nekte innreisetillatelse til overføringsflyktninger. På tross av at det ikke er departementets hensikt å snevre inn den generelle adgangen man i dag har til å instruere i lov om overføringsflyktninger, er det i praksis det en slik lovendring vil innebære. MiRA-Senteret frykter i tillegg at dette kan kunne gi adgang til at politiske folkevalgte utnytter bestemmelsen til partipolitiske formål.

Punkt 8. Unntak fra kravet om oppholdstillatelse
Departementet påpeker at unntak fra kravet om oppholdstillatelse for å oppholde seg eller arbeide i landet følger av lovens § 5 annet ledd. Kravet om oppholdstillatelse presenteres først i lovens § 55. Etter departementets vurdering gjør dette at unntaksregelen blir vanskelig tilgjengelig og at dette kan gjøre det vanskelig å se sammenhengen mellom reglene. Departementet foreslår derfor at det tas inn en henvisning til lovens § 55 første ledd i lovens § 5. MiRA-Senteret støtter dette forslaget fullt ut.

I tillegg til hjemmel i lovens § 5 for å gjøre unntak fra kravet om oppholdstillatelse, er det en tilsvarende hjemmel for å gi forskrifter om unntak fra dette kravet i lovens §§ 23 og 24. Departementet foreslår å fjerne §§ 23 og 24, og ønsker kun å bruke § 5, som de ser som mer forskriftsmessig. MiRA-Senteret støtter ikke dette forslaget. Da unntaket i § 5 kun omhandler nordiske borgere, foreslår MiRA-Senteret heller å implementere §§ 23 og 24 inn i § 5 som et andre og tredje ledd, istedenfor å fjerne disse paragrafene.

Punkt 9. Presisering av hjemmel for å fastsette begrensninger i oppholdstillatelsen når det er tvil om utlendingens identitet.

Departementet foreslår her at lovens § 38 femteledd endres slik at det klart framgår at det kan fastsettes at tillatelsen ikke skal kunne danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse, at tillatelsen ikke skal kunne fornyes, og at det ikke skal gis oppholdstillatelse til utlendingens familiemedlemmer.

MiRA-Senteret støtter ikke dette forslaget da det strider mot alle menneskerettslige regler at tillatelse skal kunne gis uten mulighet for familiegjenforening eller familieetablering. I enkelte tilfeller vil myndighetene aldri kunne få klargjort identiteten til vedkommende, blant annet i forhold til såkalte ureturnerbare, og MiRA-Senteret foreslår heller at det lovfestes at vedkommende søker får innvilget oppholdstillatelse etter å ha etterlevd det ordinære kravet om botid, og at retten til familiegjenforening og familieetablering ivaretas også for søkere som har en identitet myndighetene betviler.

Punkt 10. Presisering i bestemmelsen om bortfall av permanent oppholdstillatelse.

I gjeldende forskrift § 49 annet ledd annet punktum er det fastsatt at oppholdet utenfor riket også skal anses å være sammenhengende dersom utlendingen i løpet av en 4-års periode har hatt flere opphold i utlandet som til sammen har en varighet på 2 år.

Departementet anså i høringsbrev av 8.juli 2008 denne regelen å være både problematisk i forhold til lovens vilkår om at oppholdet i utlandet må være sammenhengende, og fordi den legger strengere begrensninger på mulighetene til utlandsopphold enn det som er nødvendig og ønskelig. Bestemmelsen vil blant annet kunne føre til bortfall av bosettingstillatelse selv om utlendingen har langvarige opphold i riket.

Departementet foreslo derfor at en ny to-årsfrist etter et utenlandsopphold begynner å løpe når utlendingen har oppholdt seg i riket minst like lenge som varigheten av det forutgående oppholdet utenfor riket. Dette vil etter MiRA-Senterets mening kunne føre til at en utlending på tross av lengre opphold i utlandet, ikke behøver å oppleve bortfall så fremt utlendingen oppholder seg i riket minst like lenge som varigheten av siste opphold utenfor riket. MiRA-Senteret stilte seg derfor positive til forslaget i vårt svar på dette høringsbrevet.

I høringsbrevet av 19.01.2009 anser derimot departementet at gjeldende ordlyd i lovbestemmelsen gir hjemmel til å gi forskriftsbestemmelser som nevnt, men ønsker nå å presisere i lovteksten at begrepet ”sammenhengende” ikke skal tolkes bokstavelig, som i ”uavbrutt”. Departementet foreslår derfor at det inntas en presisering i lovens § 62 femte ledd om at ett eller flere opphold av en viss varighet i Norge ikke er tilstrekkelig for å hindre bortfall av tillatelsen. Det foreslås videre at hjemmelen for å gi forskrifter om bortfall av permanent oppholdstillatelse som står i lovens § 62 femte ledd oppheves, og at hjemmelen for forskriftsregulering i lovens § 62 sjette ledd endres, slik at det kan gis nærmere regler i forskrift blant annet om bortfall av permanent oppholdstillatelse etter lovens § 62 femte ledd, hvor langvarig et mellomliggende opphold i Norge må være for at opphold i utlandet ikke skal regnes som sammenhengende etter femte ledd og at permanent oppholdstillatelse også kan gis i andre tilfeller enn de som er nevnt i første ledd.

Loven vil da bli som følger;
Tillatelsen faller bort når innehaveren har opphold seg utenfor riket sammenhengende i mer enn to år. Opphold utenfor riket anses som sammenhengende selv om utlendingen har hatt ett eller flere opphold av en viss varighet i riket. Vedtak om bortfall treffes av Utlendingsdirektoratet. En utlending kan etter søknad gis adgang til å oppholde seg utenfor riket i mer enn to år uten at tillatelsen faller bort.

Kongen kan gi nærmere regler i forskrift, herunder om bortfall av permanent oppholdstillatelse etter § 62 femte ledd. Kongen kan også fastsette nærmere regler om hvor langvarig et mellomliggende opphold i Norge må være for at opphold i utlandet ikke skal regnes som sammenhengende etter femte ledd. Kongen kan fastsette i forskrift at permanent oppholdstillatelse kan gis i andre tilfeller enn nevnt i første ledd.

MiRA-Senteret støtter ikke en slik lovendring av lovens § 62 femte og sjette ledd. Det er ikke bare en upresis formulering, der det ikke kommer frem hvor lenge en utlending må oppholde seg i riket for å unngå bortfall, men det vitner også om at departementet her åpner for en indirekte innskrenkning av utlendingers rettigheter i Norge.

Punkt 11. Presisering av adgangen til å utvise på grunn av uriktige og villedende opplysninger.

Straffebestemmelsen i lovens § 108 første ledd bokstav c fastsetter at en utlending kan straffes hvis vedkommende forsettlig eller grovt uaktsomt har gitt vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger i en sak etter loven. Bestemmelsen om utvisning for brudd på utlendingslovens § 66 første ledd, fastsetter at en utlending som grovt eller gjentatte ganger har overtrådt en eller flere bestemmelser i loven, kan utvises. Utvisningsbestemmelsen nevner imidlertid ikke eksplisitt situasjoner hvor det er gitt uriktige eller villedende opplysninger. Departementet mener derfor det er hensiktsmessig å presisere at en utlending uten oppholdstillatelse også kan utvises når vedkommende forsettlig eller grovt uaktsomt har gitt vesentlige uriktige eller villedende opplysninger i en sak etter loven.

MiRA-Senteret undrer seg her på hvorfor departementet ser det som nødvendig å presisere at utvisning skal være et mulig straffetiltak på bakgrunn av at en vedkommende i en straffesak har gitt vesentlige uriktige eller villedende opplysninger i en sak etter loven, når det allikevel presiseres at vedkommende skal straffes. Utvisning er en meget alvorlig strafferettslig reaksjon, og burde kun tas i bruk når utlendingen har begått særs grove lovbrudd. Å åpne for mulighet for utvisning på bakgrunn av at vedkommende har gitt uriktige opplysninger, uten å en gang presisere hvilke typer uriktige opplysninger som skal anses som såpass grove at utvisning kan forsvares, er etter MiRA-Senterets syn et alvorlig brudd på alminnelig menneskerett. MiRA-Senteret støtter derfor ikke at denne presiseringen skal tas inn som et moment i lovens § 66 første ledd.

Punkt 12. Endring i lov 28.februar 1997 nr. 19 (Folketrygdloven)

Folketrygdloven § 1-7 har følgende ordlyd:
”Med flyktning menes i denne loven en person som er innvilget asyl i Norge, eller som har fått reisebevis for utlendinger etter lov av 24.juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her § 19.”

I den nye utlendingsloven finnes bestemmelsene om asyl i lovens § 28. Den nye lovbestemmelsen om asyl, innebærer en utvidelse av flyktningbegrepet til grupper som ikke omfattes av FNs flyktningskonvensjon. Utvidelsen av flyktningbegrepet får dermed direkte innvirkning for folketrygden. Departementet foreslår i denne forbindelse at definisjonen i folketrygdloven utformes som en henvisning til den nye utlendingslovens § 28.

Den nye loven vil derfor bli som følger;
”Med flyktning menes i denne loven en person som er innvilget oppholdstillatelse i medhold av lov av 15.mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her § 28.

MiRA-Senteret støtter dette forslaget.

Punkt 16. Endring i lov 19.juni 1997 nr. 82 om pass (passloven)

Passlovens § 1 tredje ledd gir Kongen fullmakt til å bestemme at lovens §§ 6 annet ledd (innhenting og lagring av biometrisk personinformasjon i passet) og 6a (innsyn og sletting av biometrisk personinformasjon innhentet for personalisering av passet og etterfølgende identitetskontroll) også skal gjelde for diplomatipass mv. og utlendingspass.

MiRA-Senteret uttrykker her bekymring for adgang til å lagre og få innsyn i personinformasjon i utlendingspass. Mange flyktninger og asylsøkere i Norge har flyktet fra diktatoriske regimer og fra krigsområder og fått ny identitet i Norge, og det virker høyst uansvarlig at biometrisk personinformasjon om vedkommende skal kunne hentes ut fra deres utlendingspass. MiRA-Senteret kan derfor på vegne av flyktninger og asylsøkeres egen sikkerhet ikke støtte at også utlendingspass tas inn som en kategori i passlovens §§ 6 annet ledd og 6 a. For øvrig ønsker MiRA-Senteret klare og presise avgrensninger i forhold til hvilken type informasjon som skal lagres i pass, dersom det skal lagres mer enn kun fingeravtrykk og bilde.

MiRA-Senteret ønsker avslutningsvis å kommentere at mange av lovendringene som berører den nye utlendingsloven virker som innstramninger i lovverket, der upresise og vage formuleringer gir rom både for større grad av saksbehandlingsfeil og for at den norske stat i enda mindre grad en før kommer til å ivareta utlendingers krav på rettssikkerhet og menneskeretter. Dette er noe MiRA-Senteret ser på som svært beklagelig, og vi håper herved at våre kommentarer og uttaleser tas til etterretning.

MiRA-Senteret takker igjen for anledningen til å komme med en høringsuttalelse i forbindelse med høringen ”forslag til endring i lov av 15.mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) og enkelte andre lover”, og ser frem til en endelig avklaring av lovendringene.

Med vennlig hilsen
MiRA-Senteret

Fakhra Salimi
Leder