Arbeids- og inkluderingsdepartementet
PB 8019 Dep
0030 Oslo

Deres ref: 200802801-/NEMo

Høringsuttalelse i forhold til høringen – forslag til endring i utlendingsforskriften § 10 – forskriftfesting av krav om lovlig opphold på søknadstidspunktet

MiRA-Senteret takker Arbeids- og inkluderingsdepartementet (heretter kalt AID) for muligheten til å komme med en høringsuttalelse i forbindelse med høringen – forslag til endring i utlendingsforskriften § 10 – forskriftsfesting av krav om lovlig opphold på søknadstidspunktet.

MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner er en landsdekkende, frivillig organisasjon som har mange års erfaring med spørsmål knyttet til likestilling og juridiske rettigheter for kvinner, unge jenter og barn med minoritetsbakgrunn i Norge. Vi har i mange år frontet arbeidet med å fremme reell likestilling og integrering av kvinner og jenter med minoritetsbakgrunn i det norske samfunnet, og har dessverre høstet mange erfaringer fra dette arbeidet i forhold til hvordan den norske staten gjennom det norske lovverket unngår å ivareta mange utsatte minoritetskvinner – og menns rettigheter til å leve et fullverdig liv i det norske samfunnet.

Utlendingsforskriften § 10 fastsetter unntak fra hovedregelen om at første gangs arbeids – og oppholdstillatelse må være gitt før innreise, jmfr. Utlendingsloven § 6. For de grupper av søkere som kommer inn under § 10, innebærer det at de kan sende søknad fra Norge og oppholde seg her mens søknaden behandles. I høringsbrevet foreslås det å forskriftsfeste at for å være omfattet av unntakene i § 10 annet til fjerde ledd, må man ha lovlig opphold i landet på søknadstidspunktet. Det gjøres unntak for barn født her. MiRA-Senteret ser med sterk bekymring på konsekvenser dette forslaget på innstramninger i lovverket vil ha for en ivaretakelse av utsatte menneskers grunnleggende menneskerettigheter. I første ledd av § 49 angis hvem (referanseperson) det kan søkes familiegjenforening med i Norge. Det er personer med fast opphold, også de som har opphold som kan danne grunnlag for permanent opphold. Personer som lever i Norge, men hvor ordningen med kollektiv beskyttelse har opphørt, har ikke rett til opphold og for samboerskap er det et krav at personene har hatt et etablert samliv i et halvt år før søknad fremmes.

MiRA-Senteret støtter betydningen av menneskerettighetssystemet som vektlegger familiegjenforening som viktig for alle mennesker, og ser ingen grunn for at det ikke skal gjelde fullt ut for de som har hatt kollektivt opphold og fremdeles skal bo i Norge. Regulerte samlivskontrakter og partnerskap bør også kunne danne det formelle grunnlaget for familiegjenforening. Andre utsatte grupper av mennesker denne innstramningen i lovverket kan gi store negative konsekvenser for, er ofre for menneskehandel, kvinner som er kommet til landet på besøksvisum/forlovelsesvisum, og som har giftet seg med en mann med arbeids-/oppholdstillatelse i landet men som dermed ikke får muligheten til å søke om førstegangs arbeids-/oppholdstillatelse fra det landet de har etablert seg i og ureturnerbare asylsøkere.

AID opplyser videre i sin redegjørelse for hva som ligger til grunn for ønsket om en slik innstramning, at UNE i flere klagesaker denne våren har omgjort UDIs avslag på søknad om familiegjenforening på formelt grunnlag, slik at det igjen gis anledning til å søke fra Norge. I alle sakene er hovedbegrunnelsen for omgjøringen at det ikke er et vilkår i lov eller forskrift at søkeren må ha lovlig opphold for å kunne fremme søknad fra riket, og at et slikt krav i søkerens disfavør heller ikke kan innfortolkes. AID påpeker videre at ”Praksis i UNE kan i dag bare styres gjennom endring i regelverket. I påvente av forskriftsendringen som foreslås her, og for å sikre lik praksis i UDI og UNE, instruerte derfor departementet 12. Juni d.å. UDI om inntil videre å legge UNEs praksis til grunn for tolkningen av utlendingsforskriften § 10 annet ledd bokstav e (ektefeller/samboere) når det gjelder spørsmålet om status for oppholdet på søknadstidspunktet.” Dette er en praksis AID med all tydelighet nå ønsker å fravike, noe som igjen vil bære med seg store konsekvenser for personer som søker familiegjenforening fra Norge eller andre land enn hjemlandet. Ureturnerbare asylsøkere, som lever et ikke-liv der de har fått avslag på søknaden om asyl men som ikke sendes tilbake på grunn av den farlige situasjonen som likevel finnes i hjemlandene, fratas gjennom denne lovendringen muligheten til å søke om familiegjenforening med en person med arbeids-/oppholdstillatelse i Riket, og som en ytterste konsekvens, muligheten til å skape seg et familieliv i det landet de tross alt oppholder seg i. MiRA-Senteret er også kjent med saker der ureturnerbare i andre europeiske land har giftet seg med personer i Norge med norsk statsborgerskap eller oppholds- og arbeidstillatelse i Norge, som ikke får mulighet til å søke om familiegjenforening fordi de ikke søker, og heller ikke kan søke, fra sitt hjemland. Ektefellene til disse menneskene blir dermed som en konsekvens tvunget inn i en nomadetilværelse der de pendler mellom Norge og partnerens oppholdsland. MiRA-Senteret opplever disse sakene som tydelige eksempler på hvordan det norske lovverket bryter generelle menneskerettighetene enkeltindivider har krav på å få vernet.

MiRA-Senteret ser videre svært alvorlig på at et forslag om endring av utlendingsforskriften § 10 grunner i at UNE i flere tilfeller denne våren har omgjort UDIs avslag på søknad om familiegjenforening, og at departementet eneste mulighet til å styre avgjørelser tatt i UNE er gjennom faktiske lovendringer. MiRA-Senteret oppfatter dette som sterke signaler på at det er departementets misnøye med UNEs overstyringer av UDIs vedtak som her styrer et ønske om en lovendring i forhold til utlendingsforskriften § 10, og der den bakenforliggende faktoren synes å være å virke preventivt på innvandring til Norge.

AID foreslår så at det inntas et krav i utlendingsforskriften § 10 nytt femte ledd om at utlendingen må ha lovlig opphold i Norge for å kunne søke første gangs oppholds-/arbeidstillatelse herfra. Hovedbegrunnelsen for en slik presisering er å sikre etterlevelse av regelverk og fattede vedtak, samt ønske om ikke å ”belønne” personer som oppholder seg ulovlig i landet, og argumentere med at ” det virker uheldig og inkonsekvent at en person som har opparbeidet seg tilknytning til Norge gjennom ulovlig opphold, skal gis anledning til å fremme søknad på nytt grunnlag nettopp grunnet i den ulovlig opparbeidede tilknytningen. Det oppfordrer heller ikke til frivillig retur”.

MiRA-Senteret reagerer her både på formuleringene, som indikerer at vi pr. i dag har et ”belønningssystem”, der personer som oppholder seg ulovlig innkasserer en gevinst i forhold til andre som oppholder seg lovlig i landet. Dette er formuleringer som ikke bare usynliggjør mennesker i en asylsøkersituasjon men også de problemstillingene denne kategorien mennesker lever med. Enhver person som har fått avslag på sin søknad om asyl, har rett til å anke denne. Dersom denne personen treffer noen han/hun ønsker å stifte familie med i den perioden det tar å behandle først søknaden og så anken – noe som kan ta opp til flere år – så skal det i lovforslaget ikke være en mulighet å søke om familiegjenforening fra Norge, fordi dette blir sett på som en belønning. Forslaget presiserer videre at ”etter endelig avslag, ev. avslag i første instans uten at det er gitt oppsettende virkning, har imidlertid ikke den tidligere asylsøkeren lenger lovlig opphold i Norge, og han/hun forhindres følgelig fra å søke fra riket. Utlendingen må da etterleve avslaget, dvs. returnere til hjemlandet, for så eventuelt å søke første gangs arbeids-/oppholdstillatelse derfra”. En person som søker asyl i et annet land, har normalt sett en situasjon som gjør at vedkommende ikke kan reise hjem, og forslaget fra AID om endringer i utlendingsforskriften § 10 gjør at denne personen ikke får mulighet innenfor loven å søke om oppholds-/arbeidstillatelse fra Norge, men må putte hele sitt liv på vent inntil det blir mulig å returnere eller bli returnert til hjemlandet. Dette virker særdeles urimelig, og MiRA-Senteret kan ikke se at det skulle utgjøre noen som som helst særbelønning i det at vedkommende skulle ha rett til å søke om oppholds-/arbeidstillatelse fra Norge i et tilfelle der det beviselig ikke er mulig å returnere til hjemlandet for å søke derifra.

Det gjøres videre unntak fra kravet om lovlig opphold for barn født i riket, og i tråd med UDIs anbefaling, ønsker ikke departementet å foreslå ytterligere unntak/særordninger for barn eller barnefamilier. Spørsmålet om hensyn til barn må fortsatt løses i praksis ved at det vurderes konkret om det foreligger sterke rimelighetsgrunner som tilsier adgang til å søke fra Norge. Det spesifiseres ikke hva som her menes med sterke rimelighetsgrunner, og MiRA-Senteret frykter at en manglende konkretisering her vil kunne gi varierende resultater på søknaden avhengig av saksbehandler.

AID påpeker at dersom forslaget blir vedtatt, så vil det trolig føre til større grad av etterlevelse av regelverket, i den forstand at personer som oppholder seg her ulovlig og som ønsker oppholds-/arbeidstillatelse i Norge, (raskere) returnerer til hjemlandet for å kunne fremme søknad derfra. Dette vil i følge AID kunne føre til at UDI får færre søknader som må avslås på formelt grunnlag, slik at saksbehandlerressursene i stedet kan nyttes til å realitetsbehandle søknader. MiRA-Senteret er enig i at et klart og tydelig regelverk kan føre til kortere saksbehandlingstider, og samtidig gjøre det lettere for søkerne å håndtere et eventuelt avslag. Det er både helsemessig og moralsk uheldig at personer blir værende i landet over lengre tid på midlertidige tillatelser. Etter MiRA-Senterets syn, er løsningen derimot ikke å stramme inn på unntakene fra regelen om at man må søke hjemlandet, men ser det heller mer hensiktsmessig at utlendinger som ikke kan returneres med en gang, og der man ser en tidsramme som overstiger 1 år i midlertidighet, automatisk blir innvilget oppholdstillatelse, i og med at søker antagelig allerede har ventet lenge på utfallet i saken. En slik løsning vil også kutte kraftig ned på de administrative kostnadene.

MiRA-Senteret mener videre at EØS-regelverket i utlendingsloven er et bra utgangspunkt for utlendingsloven generelt. Her er det et premiss at søker har arbeid eller på annen måte kan forsørge seg selv ved oppholdet. Utlendingsloven må også håndtere flyktninger som kommer til landet, og utenrikspolitikken må ta sikte på en mer effektiv overvåkning av den globale situasjon og avhjelpe flyktningenes behov for beskyttelse i samarbeid med andre land. De foreslåtte innstramninger i utlendingsforskriften § 10 gir samme assosiasjoner som den såkalte tre-årsregelsen, der forsøk på å hindre ulovlig innvandring gjennom familiegjenforening skal motarbeides gjennom Loven på en måte som gjør at mennesker som kommer til Norge gjennom giftemål i praksis må leve og bo her i landet i over 4 år med en uselvstendig oppholdsstatus som er avhengig av relasjonen vedkommende ha til sin ektemake. MiRA-Senteret er i det hele tatt svært bekymret for forslag til å endre familiegjenforeningsregler, innstramninger etc med begrunnelse i at avgjørelse tatt i UDI har blitt omgjort i UNE. UNE har som rolle å fungere som en kontrollmekanisme, og dersom det har vært uvanlig mange avgjørelser tatt av UDI som er blitt omgjort av UNE, bør man heller se på om dette betyr at det er dags for en gjennomgang av UDIs saksbehandlingsrutiner.

MiRA-Senteret takker igjen for anledningen til å komme med en høringsuttalelse i forbindelse med høringen – forslag til endring i utlendingsforskriften § 10 – forskriftsfesting av krav om lovlig opphold på søknadstidspunktet, og ser frem til en endelig avklaring av lovendringen.

Med vennlig hilsen
MiRA-Senteret

Fakhra Salimi
Leder